冯隆泰  吴友林

　　根据国务院部门规章，民用航空总局令第90号发布实施的《民用运输机场应急救援规则》(CCAR-139-Ⅱ)的规定，濒海机场管理机构负有海上航空器事故救援组织的责任。本文结合上海浦东国际机场实际，试对上述部门规章及海上航空器事故救援实务的若干问题进行探讨。
　　一、加强我国濒海机场海上航空器事故救援的意义
　　除香港、澳门、台湾外，我国还有上海、福州、厦门、深圳、大连等濒海机场。濒海机场大多分布于我国经济相对发达地区，繁忙度较高。由于飞机在起降过程中发生事故的统计概率较高，因此，濒海机场附近海域应作为海上航空器事故救援工作瞄准的重点区域。以上海浦东机场为例：
　　上海浦东机场位于东海之滨，占地面积25平方公里。自1999年10月正式通航以来，其航班、旅客、货物流量不断攀升，2004年夏秋航季，浦东机场日均航班量已达485架次，日均旅客流量达5.6万人次。浦东机场规划有4条跑道，均侧面对海，正在使用的是一期跑道。二期跑道北端及东侧离海较近，2005年建成使用后，航空器起降过程中发生坠海事故的可能性将增加。
2002年5月7日，大连机场附近海域就曾发生航空器坠海事故，造成机毁人亡，成为一起严重的海上航空器事故案例。另外，香港机场也曾发生飞机在起飞过程中冲出跑道坠海，所幸未造成飞机结构解体，亦无重大人员伤亡。海上航空器事故虽然较陆上少，但一旦发生，其对生命和财产损失的危害可能远远比陆上严重，同时，救援的难度也远非陆上可比，因此，做好海上航空器事故救援基本建设的意义十分重要。无论是海事部门、地方政府，还是机场管理机构，都应对此持积极态度。
　　二、我国涉海机场海上航空器事故救援工作现状
　　长期以来，我国民航管理当局、有濒海机场的各地方政府以及各濒海机场一直重视海上航空器事故救援工作，并为此作出了不懈努力。全国各濒海机场均已建立海上航空器事故救援的预案和社会化网络，因此救援能力正在不断提高。但是，若从专业化的角度，对照队伍反应速度及救援能力，我国濒海机场与港澳地区以及发达国家(比如新加坡)相去甚远。虽然如此，在全国上下普遍开始重视防灾救灾工作的今天，相信我国濒海机场海上航空器事故救援能力将得到加速提高，迎头赶上的日子不远了。
　　三、我国濒海机场海上航空器事故救援若干实施问题的探讨
　　下面，谈一谈我们对濒海机场海上救援工作的几点想法。
　　(一)事故救援的组织责任问题
　　责任问题涉及两个方面，一是责任者，二是责任范围。我国国务院所发《中华人民共和国搜寻救援民用航空器规定》、民航总局所发《民用运输机场应急救援规则》对此均有规定，但二者的规定却不尽相同。前者规定海上航空器事故搜寻和救援工作的组织应由海事局负责，而后者规定，以机场基准位置点为中心，半径8公里范围内的各类紧急事件应急救援的组织责任均由机场管理机构承担，对于濒海机场来说，这一责任范围往往就包括了一定海域。对于福州、厦门机场来说，这一范围可能相当大，而对于浦东机场来说，这一范围略小，最远处大致从新建海堤到南槽航道，离岸约4公里。
　　从国内法的角度，后者与前者相抵触的规定应视为无效，因此，一般应理解为，发生在我国所有海域的航空器事故的搜寻和救援组织责任均应由海事局承担，依后者推论得出的结论无效，这或许是我国多数濒海机场管理机构均拒绝承担海上航空器事故救援责任的一个主要理由。
　　然而，从国际法的角度，《国际民用航空公约》附件十四规定：“机场应急救援计划必须规定在机场或其紧邻地区发生紧急事故下所应采取的行动的协调(方案)”。《民用运输机场应急救援规则》就是根据这一规定，并援引国际民航惯例，将“机场或其紧邻地区”的范围界定为“8公里”的。我国是《国际民用航空公约》的缔约国，公约的相关规定对我国也具有约束力。从这个角度，《民用运输机场应急救援规则》关于机场管理机构“8公里”责任范围的规定以及由此产生的濒海机场具有海上救援组织责任的推论又不能理解为无法律效力。
　　法规的冲突不利于责任者和责任范围的明确，由于海上航空器事故救援责任重大、难度高、投入量大，因此，在实践中，个别地方存在地方政府、海事部门、机场管理机构均不愿意主动承担责任的现象。只有立法部门及时对法规进行修订，才能解决这一问题。我们认为，无论是从我国海域救灾管理现状，还是从专业化、网点、装备配备的角度，都应由海事部门来承担海上航空器事故救援的组织责任。仅靠机场的力量，要承担起这一责任，难度还太大。问题是，目前，海事部门的站点布局不一定能对机场附近海域航空器事故形成快速反应和有效救援。
　　(二)事故救援的专业化问题
　　我们认为海上航空器事故救援必须走专业化道路。因为任何事故救援，其应急反应都必须满足两个基本要求：一是队伍和装备能够迅速反应，响应时间短；二是响应队伍具备专业知识和熟练技能，到达现场后能够有效实施救援行动。海上的环境比较特殊决定了事故救援该当走专业化道路，如果主要依靠社会力量进行救援，则无法达到反应速度和救援技能方面的要求。海上航空器事故救援的专业化是国际的普遍做法，社会上的救援志愿者只是专业救援力量的补充而已。洛杉矶机场的海上航空器事故救援方案中甚至规定，限制志愿者船只及人员进入海上航空器事故的中心现场，理由有二：一是杜绝对专业队伍救援的干扰、保证专业队伍安全，二是保证志愿者自身的安全。这里所谓的专业化至少应包括以下几个方面：
　　1.救援人员专业化。即队伍必须经过正规培训，了解相关海域知识，掌握海上救援常识，且具有保护事故现场、防火灭火、组织海上交通、操作海上救援设施及水下救生的熟练技能。
　　2.救援装备专业化。海上救援船只除了应满足一般船只的航行装备要求外，有其独特的专业要求。以香港机场的海上救援配置为例，其船只装备如下：
　　(1)2艘指挥船。产于新加坡，价格3000余万港币，由香港机场管理局购买。主要指标如下：
　　A.几何尺寸：长35.3米，宽12米；
　　B.航速为29.5ＮＭ/Ｈ，采用喷射引擎，以防伤及落水者；
　　C.最多可容纳600人；
　　D.左舷及右舷设斜坡式救援区及坚固的攀爬网，以利于施救及落水人员自行攀登。
　　E.附快艇两艘及救生充气筏若干，可放入水中，脱离主实施救援。
　　F.红外线夜视系统及可作360度旋转的泛光灯，可用于夜间搜寻落水者。
　　G.直升机甲板及救生篮，可用于直升机从水中救人，或紧急撤离重伤员。
　　H.侧镜声纳探测器及遥控水底摄像机，可用于水下搜寻及监视；
　　I.GPS卫星定位系统等等。
　　(2)4艘快艇。由香港机场管理局购买。几何尺寸为9.5米长，3.5米宽，航速大于30NM/H，艇上除载3名操作人员外，可救援落水人员10名。
　　从上例可以看出，海上事故救援船只装备从结构到功能均不同于一般船只，足以说明海上航空器事故救援装备专业化的特点。
　　3.救援站点专门化。航空器在海上发生事故后，幸存者的生存条件远远比陆上复杂、艰难，救援队伍的快速响应是其必然要求。专门为航空器事故多发地区的濒海机场设立海上救援站点，是合理的，国际上也多采取这种做法。以香港机场为例：
　　(1)香港机场在跑道的东西两端(其跑道编号为07/25)濒海处各设有一个海上救援站，分别称为海上救援东局和海上救援西局，在机场南北两侧濒海处各设有一个快艇下水点，分别称为南下水点和北下水点，两局及两下水点均隶属于香港机场消防队管辖，其人员属政府编制。东、西局各配置1搜指挥船，每船附2艘快艇，南、北下水点各配置2艘快艇。
　　(2)与指挥船及快艇配套，在东、西救援局各建有指挥船码头，水深7米；在南、北下水点建有快艇船坞，快艇可通过机构传动从陆地沿斜坡入水出发。
　　与香港机场相比，国内其他机场目前可能还不具备建这样的条件，但建设专业的海上救援站点，是任何一个大型机场，特别是国际机场树立形象、确保安全的客观要求和必然趋势，这与我们在内陆机场离跑道最近的可能位置设立消防救援站的道理是一致的。当然，海上航空器事故专门救援站点建设的时机、规模、出资人、管理和运作方式等，可因时因地而异。将来，在濒海机场设立海上航空器事故救援站点的可能途径有三：一是由海事部门在濒海机场附近设立站点，或将附近海事巡管站点迁往濒海机场；二是由地方政府设立专门救援站点；三是由机场管理机构自行设置救援站点。
　　专业化不等于独家化，它可以是众多专业部门的联合保障；专业化也不等于不要社会化，它与社会化是相互补充、相互配合的关系。
　　(三)事故救援的社会动员问题
　　我们认为，在海上航空器事故救援方面，机场并不是主要的救援力量。而应依靠政府部门，充分动员全社会可用资源投入救援。机场在其中只起协调、辅助作用。
　　海上救援的复杂性，决定其应当由政府协调，调动全社会资源投入。完整的海上航空器事故救援力量分海、陆、空三个方面。其中海上救援力量主要指海上救生及航空器恢复力量，分政府、军队、民间等成分；陆上救援力量主要指提供岸际支持的人员和装备，应由有关地方管辖区政府负责组织，发生在机场附近时，由机场组织；空中救援力量主要指空中救援人员和装备，应以政府和军方为主。由此可见，海上航空器事故救援可能涉及全社会资源的调动问题，需要有一个权威性高、联络通畅、协调有力的核心机构来组织指挥，显然，这一核心机构由政府担当比较合适，一般机场的设施、人员、综合能力等难以胜任这一角色。同时，海上航空器救援需跨地区、跨部门行动，本身也并非机场能够单独承担。
　　但是，不能因为海上航空器事故救援需作社会化动员，就否定在机场附近设立专门的救援站点。因为机场附近海域发生航空器海上事故的可能性高，作为重点保障区域，设立专门的救援站也是国际惯例。当然，这种救援站也可发兼顾其他海上事故的救援，可作为机场近海综合性救灾的一支重要力量。但是，这种类型的站点应该由体积部门来负责设立和运行，尚待研究。
　　(四)事故救援的因地制宜问题
　　每个机场在开展海上航空器事故应急救援工作时，都需要根据实际情况的不同，因地制宜。以浦东机场为例：
　　浦东机场位于临近长江口的东海之滨，浪不高，但水流急，落水人员、物体易随水漂移；机场北头及东侧水面面积不算开阔，水浅、多滩涂，大船无法在近岸行驶，救援人员难以在滩涂淤泥中行动；周边应急救援资源少，分布远，响应时间长，对海上救援无法形成及时的援助等等因素不同于其他机场，决定了对浦东机场的海上航空事故救援需采取不同的对策。比如人员训练、装备配备、救援方案等都必须因地制宜，才能收到好的效果。
　　四、结语
　　随着我国航空业的高速发展和航权开放的进一步深入，加强海上航空器事故救援工作，其意义不仅在于减少海上航空器事故带来的生命、财产损失，同时也能表明我国政府是对世界人民负责任的政府，我国机场是具有良好保障能力的机场。因此，海事部门、地方政府、机场管理机构应该通力合作，尽快在明确责任、建设队伍等工作上取得实质性进展，使我国濒海机场海上航空器事故救援的综合能力得到不断提高。