多种手段综合开发  增强城市的防护能力

　　人防建设实行“长期准备、重点建设、平战结合”的方针，贯彻与经济建设协调发展、与城市建设相结合的原则。结合西安人防建设的情况，就人防事业的发展谈三个问题。

　　一、城市建设要有效利用地下空间，节约城市地下空间资源，建立人防地下空间建设的长效机制

　　随着经济的发展，人口流动增加，我国城市化进程不断加快，城市数量不断增长，城市人口不断膨胀。人口的膨胀和其他要素的集聚，导致地面建筑、设施日趋饱和，城市的发展不能无止境地向外扩张占用耕地，地下空间作为城市建设的宝贵资源，其作用日益显现，地下空间的开发和建设，可以增强城市防空防灾功能，也利于建设生态城市。

　　（一）城市地下空间资源不可再生

　　地下空间资源和地面土地资源同样都是不可再生的，充分利用地下资源也是挖掘城市潜力的一种重要途径；注重城市地面建设，而忽视城市地下配套设施建设，将严重阻碍城市建设的发展步伐；城市建设不能与地下建设相结合发展，就是对城市地下空间资源的浪费；构筑城市的防护、抗灾、抵御侵害的防线，也是构建和谐城市的重要组成部分。76年唐山大地震，地面建筑全部倒塌，而地下人防工事完好无损；日本广岛、长崎原子弹爆炸中生还的人，大多数都藏具在有防护功能的地下建筑中；近期以黎战争，以方具有先进的通信警报系统和设施完备的人防工事，战争对它造成的损害就小的多，而黎方几乎没有通信警报和地下人防设施，战争给它造成的损害就大的多。这些都说明城市不进行抗灾防护建设，就不具有应付灾害的能力。同样美国和南联盟的战争说明，经济发展离不开强大的国防做保障，一场战争可以使经济发展倒退五十年。

　　（二）目前城市“结建”人防工程建设存在的问题

　　1、没有建设地下室的民用建筑。这部分主要存在于市郊的区、县，主要原因是人防机构成立、开展工作较晚造成，部分民用建筑在建设时没有修建人防地下室。

　　2、没有建设人防地下室的民用建筑。一些建设单位或开发商考虑自身经济利益，对人防工程建设总是抱着以最少的投入满足人防要求的心态，没有按标准修建战时用于防空的地下室，而修建的只是普通地下室。

　　3、不符合人防建设标准的民用建筑。建设单位降低防空等级标准修建人防工事的，人防地下室附属件不符合战时技术规范的人防工程。

　　4、“结建”工程中随意改变施工图的情况。导致部分人防工事失去或降低了防护功能。

　　5、“结建”工程的维护管理落实不够。只注重建设不注重平时的管理维护，工程竣工验收过后，就认为所有工作都做完了。

　　上述情况，长期存在，城市的人防工程体系就会出现抗力级别偏低，各种工程比例失调，建而不能用，给战时转换带来大量的工作困难，遭受敌人空袭时，造成不必要的人员伤亡和物资装备的破坏。

　　（三）人防工程结构不合理

　　一是，旧工事所占比例较大，工程简易，多数是浆砌片石底和侧墙、砖拱顶修建起来的，没有任何防水处理，更无通风设备和防护措施，部分工事长期渗漏积水，通风换气不好。工事的维护管理又跟不上，基本没有什么投入，造成工事抗毁能力减弱。二是，“结建”工程防护等级基本都是六级，防护布局不合理，没有突出重点，没有做出合理的规划。三是，“结建”工程合格率较低，工程建是建了，但或多或少都存在问题，有些都无法改正。造成只能降低使用等级。四是，单建工程建设跟不上，虽然每年收的工程“结建”费都有增加，但近几年来，确没有新的工事开工建设。

　　（四）人防建设要结合城市建设，从源头把握住人防建设和城市建设规划相配套的人防建设规划，建立人防建设长效机制

　　1、加强人防法规的宣传，争取各方支持，将人防建设纳入城市开发建设总体规划。人民防空建设是国防建设的重要组成部分，事关人民生命财产安全，是战时保存有生力量抗击敌人的重要手段。坚持以人为本，坚持科学发展观，构建和谐社会，与时俱进，建设社会主义新型城市。各级领导要把人防工作摆在应有的位置，人防重点城市的人民政府要把人防工作纳入国民经济和社会发展计划之中，把人防工程建设纳入城市开发建设总体规划，按《人防法》的规定将人防建设经费纳入到政府的年度经费预算中来，确保人防建设的资金。并将人防办主任列为各级规划委员会成员。各级领导特别是第一责任人和分管人防工作的领导，要强化人防意识，经常关心、支持人防工作，不定期的深入到人防工程建设现场检查指导工程建设，帮助解决工程建设中存在的实际困难。要大力宣传人防法规和上级有关人防批示精神，把人防法列入普法范围。
 
　　2、城市计划、规划、建设、管理部门都应高度重视人防工作，把人防工程建设纳入现代化城市建设重要内容，作为重要环节来抓。各级计划部门在编制年度计划和国民经济五年计划、长远计划中都应有人防工程的项目内容。在较大建设项目可行性研究审查中应有人防的内容，在项目可行性研究审查中应有人防主管部门参加审查；十九世纪晚期西方几个国家帅先在城市修建地铁，就是决策者认识到地上空间有限，将地下资源的利用与城市的防护抗灾相结合，增加了城市的空间，增强了城市的防护能力。西安将要修地铁，我办积极参与设计，使地铁成为地下交通工具的同时，也成为人防、文化、休闲的公共事业工程。城市规划管理部门应把城市人防地下工程看作是城市地下空间利用、节约城市用地的有力措施。在编制城市总体规划、分区规划、详细规划中都应纳入人防工程规划的内容，这些规划的审查、审批应有人防主管部门参加；城市中有关单位修建的战时作为生命线工程的建设项目，如医院、供电、通讯、供水、广播、电视、消防、军政指挥所、天然气公司等必需修建相应规模的地下人防工事。

　　3、切实加强对人防“结建”工程的质量监督，坚决杜绝出现不合格的人防工程，防止资源的浪费。质量是工程的生命，对人防工程而言，如果质量不合格或达不到设计标准，将直接危害人民群众的生命安全。要做好人防工程的质量安全工作首先加强人防安监队伍建设，下大力培养一批责任心强、业务精通的人防安监队伍，只有把队伍建设好，才能为人防工程的质量建设打下良好的基础；对人防工程建设全程安监，重点抓好预检和隐蔽工程检查。预检的重点项目主要包括：预留孔、电气、给排水等位置、标高，引入位置和进出口方向等；隐蔽检查的重点工程包括：门框墙、防护门、预留孔、战时封堵等部位。对于通风、给排水和电气工程，应重点检查暖、卫、通风管道的位置、标高、坡度、防腐、接头，暗配电气线路的位置、规格、弯度、接头等是否符合人防设计要求。防止遗留质量隐患才能确保工程质量，为组织验收提供有力依据。如果工程质量有问题，导致人防工程不能使用或改变用途，就会造成资源浪费，打乱人防建设规划，给人防事业带来巨大损失。

　　4、依法管理，确保人防工程建设稳步发展。在长期的和平环境下，人们的人防意识是比较淡薄的，有些人甚至说美国的导致能打到地下多少多少米，人防工程才多深修它有什么用。人防工作不被人理解，工作中举步艰难。我们要按“十六大”报告中坚持“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”的精神，加大人防执法宣传，要勇于执法、大胆执法、严格执法，使人防法规政策切实落到实处。防止只顾经济效益而不顾社会效益和战备效益的问题发生。要坚决制止和查处违反人防法律法规的行为，对破坏人防工事，不按要求建设人防工程的单位和个人，严格执法。对人防建设经费，财政年度要纳入预算，对所征收的经费真正用到人防建设上来。按人防法的要求，做到年年有经费投入，每年安排人防工程维护费，使工事质量维护得到保障。

　　二、争取政策扶植，利用多种手段综合开发管理，为人防建设发展提供良好的投资环境和政策保证，在互惠互利的基础上，提高各方面对人防建设的热情

　　随着我国社会主义市场经济体制的不断完善，市场体系的统一性、开放性、竞争性和有序性不断加强，给各行各业的发展营造了良好的环境。人防工程的开发利用面临着机遇和挑战，我们要抓住机遇，应对挑战，力求新的跨越发展。

　　（一）解放思想更新观念

　　人防平战开发事业要有大发展，就要冲破妨碍发展的思想观念，改变束缚发展的做法和规定，树立发展理念，勇于创新勇于承担。把思想观念从怕担风险，不敢迈步，满足现状，守摊子的束缚中解脱出来，跟上时代发展步伐和潮流。摆脱只在自家“锅里”作文章的投资单一方略，充分利用人防独有的优势，制定出台投资优惠政策，形成全方位、多层次、宽领域的内外开放格局，吸引资金，改善创造人防系统投资环境，形成招商、亲商、安商、富商的良好风气，使效益人防之路越走越宽，增加人防事业可持续发展。

　　（二）完善配套的人防工程，为投资者提供优质服务，提高参与竞争的先决条件

　　要把人防工程作为一种特殊商品推向市场，参与竞争。人防工程自身功能要全，风、水、电、消防到位，工程使用性能良好。招商就要服务于商，树立招进来，扶上去的主人翁意识。

　　（三）充分发挥人防优惠政策

　　依据《人防法》、《实施办法》和中发[2001]9号文件，开发国防工程和社会公益性项目在税收、用水、用电等方面给予优惠。可是我们人防部门在实际中却没有享有这方面的优惠政策，我们应主动联系供电、供水、税收等部门争取他们支持，将人防优惠政策落到实处，制订出具体标准和执行的办法。现我市营业场所电费每度3元，水费每吨18元，如果能争取政策支持，将极大提高人防工程竞争力。

　　（四）因地制宜，分类开发

　　人防工程开发利用，要与工程现状、所在位置紧密结合，分类开发，重点投入。结合城市建设规划一些经济效益、战备效益较好的地点，投资人防工程，力争做到开发一个，使用一个，见效一个，杜绝有投入无回报的问题发生；对较小中早期工程，能开发就是开发充分利用人防资源，不用导致工程浪费还增加了维护费用，开发后谁使用谁维护，也有利于工程的维护，节约了工程维护费用。这些工程以社会效益为主，以经济效益为辅，租赁给单位或个人，有利于发挥其经济社会效益，服务于当地经济建设；采取多种形式开发较大工程，一是以转让方式，租给开发商使用。二是联合开发利益分成。三是一次性出让，战时归人防部门调用。

　　（五）明确责任，加强管理

　　一是成立机构，专人管理。
　　二是建章立制包管结合。
　　三是做好平战开发工程的防火抗灾工作，促进人防平战开发工作的可持续发展。
　　四是掌握经营状况，保证租金到位。
 
　　三、开发的人防工事，必须纳入到政府的防空袭预案之中，提高转换率，增强城市的防空生存能力

　　平战结合，既要充分发挥人防工程的经济效益，更重要的是保持它战时良好的防护功能。居安思危，我们必须克服和平麻痹思想，确保人防工程处于良好的战备状态。目前我市早期工程多，且质量差，设施配套率低，一些新工程预留较多，在短期内达到战时应急使用标准，还有一定的差距。战争是最不确定的因素，但它也是有预兆的，只要我们做好战争的准备工作，战时就能最大限度的降低损害，而自然灭害随着科学的发展也是可以预防的。

　　（一）摸清平战开发工程和可利用战备资源底数

　　如何确保人防工程战备效益的发挥，首当其冲就是知底，知底才能重点做好已建工程平战转换工作量计算和可利用人防战备资源调查，是当前一项迫切任务。这方面需要做二项工作，一是针对多年来工程平战转换预留较多，转换工作量大且底数不清的情况，集中人力、物力进行普查，通过深入细致的调查摸底，认真核查，切实搞清已建工程防护能力、结构和附属设备设施现状及平战转换所需材料、工作量、造价等问题。并以此作基础制定出科学合理、切实可行、可操作的平战转换措施和落实方案。二是增强维护管理的计划性，并抓好计划的落实。我们应站在战略全局的高度，立足于打的临战状态，制定人防工程维护和加固改造计划，并采取有效措施，力争在尽短的时间内改变人防平战结合工程只能平时用而不能战时用的状况。

　　（二）筹集资金，确保工程维护管理工作落到实处

　　为确保人防工程“三个效益”的充分发挥，必须切实加大维护管理经费的投入。一是人防部门应改变“重建轻管”、“重经济效益，轻战备效益”的传统思想，坚持维护管理和使用开发并重。通过政策性收费、吸纳社会资金、平战结合收入、向上级部门申请等多种形式筹资，进一步扩大资金积累，将有限的经费用在刀刃上。二是通过我们积极给政府做参谋，使领导清楚当前人防工作面临的严峻形势，争取财政支持。三是对企、事业单位，院校，社会团体等认识不到位，资金紧张等情况，就需要我们作好工作，运用检查、督导、激励等手段，促使各单位加大对工作维护管理的投入。

　　（三）人防工程平战功能转换的主要内容

　　1、建筑使用功能的转换。目前大量应用于商场、文化娱乐场所、停车场、仓储等的人防工程，战时要转换为人员掩蔽工程。在设计、施工、安装和维护管理中，都必须满足这种转换要求。建筑转换涉及平面布局、防护单元与防爆单元划分、装修材料及使用设施。

　　2、结构承载能力的转换。平时为使用方便有些工程的跨度做得较大，战时须采用加柱、加墙、减小跨度，提高承载能力，也可以用钢材、钢筋混凝土等加强板、梁、柱、墙、底板等，提高承载能力。

　　3、孔口防护功能的转换。人员、设备出入口，通风、给排水、电缆管线孔口，平时多开的，开大的，少开的，不能防护密闭的，战时转换可以封堵，按预留位置安装，增加防护密闭措施。

　　4、内部设备系统的转换。通风系统平时通风量大，不需要滤毒，但要进行温湿度调节。可以在进风口的墙上同时设防爆活门和防护密闭门，在除尘室的墙上同时设密闭阀，打开防护密闭门进行通风。战时将进风系统上的防护密闭门和密闭门全部关闭，转入消洁式通风。遇有外界污染时转入过滤式通风。重要工程外电源中断要切换上内电源，水源遭破坏污染要启用备用水库、水井、蓄水池。

　　（四）如何做好人防工程平战功能转换工作

　　1、加强领导，落实责任，切实提高对人防平战功能转换重要性的认识。人防工程平战功能能否及时转换直接体现了一个城市、一个地区、一个国家的人防建设水平，因此必须加强领导，在人防工程建设中，深入贯彻《人防法》和中央军委新时期军事战略方针，认真落实国家关于人防工程质量和项目管理的各项要求，将平战功能转换作为检验人防工程建设质量的一个重要标准。

　　2、严格抓好人防工程设计、施工、验收等环节，确保人防工程平战功能转换。一是要把好设计关。认真抓好设计管理、审批施工图纸，解决设计中存在的问题。坚持不断开展评优表彰活动，切实保证人防工程质量，保证平战功能的转换。二是要严格按照战术技术要求实施工程平战转换。人防工程战时使用的出入口和孔口的防护设备必须按防护要求设置和安装，口部防护密闭段必须用混凝土整体浇注。三是要加强工程的安监。首先必须建立一支专业素质强，思想素质过硬的人防工程安监队伍。加大对新建人防工程的安监力度，确保新建人防工程全程安监，确保新建人防工程不漏检。

　　3、强化维护管理工作是人防工程平战转换的重要保证。人防工程的维护管理工作，一要做到维护管理人员熟悉图纸档案，掌握工程平战转换的各项内容、部位、预备件制作及存放要求等。二要维护管理好预留勾槽、凸榫和预埋铁件。三要妥善保管预备件及预备件加工安装图纸。四要掌握平战转换设备的安装和操作技术。人防工程管理部门应定期对上述情况进行检查。

摘自《民防苑》增刊