由于历史的原因，我国城市地下空间的开发利用是从人民防空建设开始的，五十年多年来人防工程是在没有产权认证的条件下发展起来的。由于我国城市土地两权分离的实践时间不长，国家对城市地下空间产权问题也还没有明确规定，该领域的法律规定一直处于空白。但是，随着市场经济的发展和地下空间开发利用趋势的显现，这种状态不仅受到了挑战，而且极大的阻碍了城市地下空间开发利用的发展。地下工程没有产权证明，资产无法变成可经营的资本，造成了投融资、建设和开发的困难。没有一纸权证，资产不能变现，无法抵押、按揭，无法进入交易市场进行买卖、转让，投资者无法引进资金。一些预测效益非常好的规划工程与城市建设擦肩而过。同时，由于人防工程产权问题引起的社会矛盾和纠纷日益增多，尤其是结合民用建筑修建的防空地下室工程。人防工程的产权问题逐渐成为人们关注的焦点，如何解决人防工程的产权问题，在人防系统内部的呼声越来越高，城市建设界及相关部门翘首以盼，法律界也给予高度关注并进行研讨。问题的核心问题归结到一点，就是怎样确定城市地下空间主管部门和在法律上如何进行产权登记。本文就此提出自己的看法，以供商榷。

　　一、地下空间资源是不可再生性自然资源

　　人防工程位于地表面以下，处于与地上空间相对应的地下空间。不同之处在于地上空间已经自然形成，需用人为进行界格才能满足人类的使用要求；而地下空间则需要人类通过挖凿的方式才能取得。两种空间的获取方式相反，但都依附于土地表面，都属于国土资源。

　　资源是一切社会财富的第一源泉。自然资源是人类社会赖以生存和发展的物质条件，是人类财富的基本来源之一。正如恩格斯所指出的“其实劳动和自然界一起才是一切财富的源泉。自然界为劳动提供材料，劳动把材料变成财富。”由此可见自然资源作为人类财富基本来源之一具有重要的作用。

　　我国宪法规定矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源都属国家所有；由法律规定属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂除外。城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除法律规定属于国家所有以外，属集体所有，宅基地和自留地、自留山也属集体所有。因此，根据我国法律规定，所有权属于国家的各种自然资源均为国有资源。

　　国有资源既是我国国有资产的重要组成部分，同时又是对国民经济发展具有重要作用的生产要素。国有资源和经营性国有资产、非经营性国有资产同为国有资产，是我国国有资产的重要组成部分，但是相互之间又有很大的区别。这种区别主要在于国有资源未经人类劳动的开发与加工，不是人类劳动的最终产物，而以其自然形态存在，表现为自然界自身运动的结果。

　　自然资源按照不同的目的、要求和标准，可进行多种分类，如：

　　按自然资源的赋存条件及生物圈圈层划分，可分为三大类：一是地下资源。它们赋存于地壳之中，也可称作地壳资源，主要包括矿物资源、空间资源和能源；二是地表资源。这些资源赋存于地球外表层，主要包括空间地貌和植被等因素构成的风景资源和土地资源、由地表水和地下水构成的水资源、由各种动物和植物构成的生物资源；三是由光、热、风、气、雨等构成的气候资源或太空资源。

　　按资源可否耗竭划分，可分为不可耗竭性资源和可耗竭性资源两大类。不可耗竭性资源是指在开发利用过程中始终可以保持资源原有实物形态的资源，如河流、土地、滩涂、山岭、地上空间等，一般可以循环重复利用。可耗竭性资源则是指资源的实物形态随着对其开发利用而逐步减少和耗竭，如矿藏、森林、地下空间等。

　　按资源可否再生划分，可分为不可再生性资源和可再生性资源。不可再生性资源是指资源的实物形态不能通过人类的劳动再生或增加。国有资源中的大部分是不可再生性资源。如土地资源、水流资源、矿藏资源、地下空间资源等。

　　对自然资源进行科学分类，是合理开发和利用资源的基本前提。根据各类不同自然资源的特点，确定不同的经营开发对策和管理对策，要求人们进行合理的经营和利用。自然资源的科学分类是资源经营管理的基础，将自然资源按不同类别分属于各不相同的专业管理部门进行管理，有利于分门别类地制定开发建设和经营管理的政策。

　　国有资源的特点是国家垄断性。即所有权属于国家。作为国有资源，其所有权必须经法律明确规定属于国家所有，其他任何主体都不具有对这部分自然资源的法律所有权。自然资源转变为资源性国有资产，在很大程度上取决于科学技术的发展和法律的规定。

　　二、国有资产产权的概念

　　产权是与财产联系的概念，所以它首先属于经济范畴，同时，产权又是与一定社会制度相联系的概念，因而它属于政治、法律和历史的范畴。在不同社会制度的国家中，在一个国家的不同历史阶段，人们对产权概念的概括和理解是不同的，因此，给产权下定义应该是对一个国家现行法律规定和社会经济、法律实践的概括和反映。我国《民法通则》第五章第一节“财产所有权和与财产所有权相关的财产权”的表述，与实践中的产权概念基本上是相符的。从法律角度出发可以这样定义：产权是指财产所有权和与财产所有权有关的其他权利。

　　首先，产权是指财产所有权。(民法通则)第五章第一节第七十一条规定：“财产所有权是指财产所有权人依法对自己的财产享有占用、使用、收益和处分的权利。”财产所有权是产权的基本形式，与此相关的其他权利则是派生的。

　　其次，产权还包括与财产所有权有关的其他权利。这些权力本身也是财产权，但它们却是在所有权的部分权能与所有权人发生分离的基础上产生的，是指非所有者在所有者财产上享有的占有、使用以及在一定程度上依法享有收益和处分的权利。根据目前我国法律的规定，与财产所有权有关的其他权利主要包括经营权、使用权、采矿权和承包经营权等方面的内容。

　　所以，产权不仅指所有权而且还包括由财产所有权派生的其他财产权。对于地上空间及地下空间的建筑工程来说，由于其均依附于地表面，其产权还应包括允许其使用土地的许可。

　　国有资产产权是指国家依法对其拥有的财产享有的占用、使用、收益和处分的权利，以及与此相关的其他权利。国有资产产权体系的内容是指所有者对其财产依法享有上述权利构成的总体。

　　占有权是对财产在事实上或法律上的控制。所有者一般都占有其所有的财产，这是所有者行使所有权的具体表现，占有权是所有权的一项基本功能。使用权就是利用财产的权利，所有者可以根据合同与法律规范，将使用权转给非所有者行使。收益权是指所有者占有、使用自己的财产获得收益的权利。处分权是指所有者对其拥有的财产在法律规定的范围内依法消费或转让的权利，这三项权力都是所有权的基本权能。

　　随着市场经济的发展，产权体系中的四项权利之间的分离越来越经常化和广泛化了。这是生产社会化在产权关系上的反映。生产社会化必然引起产权社会化。财产除了赠与、出售等行为引起财产所有权的转移之外，占有、使用、收益、处分等权利的相互分离，不论是全部的还是局部的，也不论是暂时的还是长久的，都不发生所有权的转移。

　　产权是商品经济的产物，是所有权在市场关系中的体现。它以市场经济为前提，同时又是市场发育、形成和发展的基础。产权具有可转让性。这种特性要求生产要素必须在生产过程中不断流动，并在流动中重新组合，优胜劣汰，使资产存量不断得到自我调整和自我优化，从而实现资产的最大增值。

　　国家授权某一部门或机构，依法划分资产所有权、经营权、使用权等权利的归属，明确各类产权主体行使权利的财产范围及管理权限的一种法律行为称为产权界定。产权界定是国有资产产权管理的一项重要的基础性工作。

　　三、国家对国有资源的所有权必须获得经济上的收益

　　经济体制的转轨在客观上必然要求国有资源成为一种特殊的资产，具有特殊商品的属性。随着经济体制改革的深入，某些国有资源以特殊商品的身份进入市场进行产权的交换与转让，例如土地使用权的转让。所有权并不是一句空话。它应该在现实经济生活中具有内在的经济意义。这种经济意义表现为作为资产的所有者，应当凭借对资产的所有权取得经济上的收益。随着经济体制改革的进一步深入发展，国有资源也在实行两权分离。国家在拥有国有资源所有权的前提下，将财产所有权中的诸项权能适当让渡，如土地使用权转让、矿藏开采转让或以国有资源作为资本进行投资等。

　　国有资源以自然形态存在，不通过开发运用，其本身不能提供出经济利益，因此市场经济的发展必然使资源开发投资主体日益多元化。这就使得资源开发投资回报日益复杂，不可能完全归国家所有。这种通过投资或资源经营运用所带来的收益，在实质上与经营性国有资产通过经营运用所带来的收益相同。这种收益体现了各方面的经济利益关系，包含着资源所有者、投资所有者、企业经营者与劳动者的经济利益关系，并以一定形式在各方之间进行分配。国有资源不论由谁进行投资开发，其资源所有权仍属国家，国家必须凭借这种资源所有权获得收益。因为国有资源的投入是国有资源开发利用的必要条件。无视资源所有者的经济利益，不仅不符合所有者收益的一般原则，也不符合商品经济的一般原则。这种国有资源所有权在经济上的实现形式就是地租。马克思地租理论为正确地处理资源所有者、投资所有者和企业经营者各方面的经济关系提供了理论依据。

　　四、国有资源的现行管理体制

　　我国对国有资源的管理长期以来主要采取了分部门的分类归口管理，并取得了较好的效果。如矿藏资源归口地矿部门管理；水资源归口水利部门管理；森林资源归口林业部门管理；土地资源归口土地管理部门管理；建筑工程归口建设管理部门等。由于各类国有资源具有不同的实物特点，实行分部门分类归口管理是必要的。国有资源作为重要的生产要素，其开发与利用都应该带来一定的经济上的收益。而这种收益又必然归资源所有者即国家所有。

　　地下空间国有资源管理体制应建设统一管理与分级分口管理相结合的基本原则，以最大限度提高地下空间资源的使用效益。国家委托人防部门和国土资源部门对地下空间进行管理。人防和国土部门应对国有资源所有者负责，分别具体组织规划、工程建设和国土使用登记发证等地下空间国有资源的管理、开发与运用。分级分口管理主要侧重于对国有资源实物管理与技术管理，并保证资源所有者的利润得到实现和国有资源有效、合理地运用。

　　五、地下空间资产的产权确定及产权登记思路

　　上述分析表明：地下空间是国家所有的不可再生性自然资源，国家拥有获取经济收益的特权，地下空间是国有资产的组成部分。地下空间及其建筑物产权确定的表现形式为：对地下空间实施开凿及其修造建筑物行为的确认，以及对开凿空间水平投影面积及形状的土地使用许可，形成地下空间资产的完全产权。

　　根据我国现行国有资源管理分部门分类归口管理的体制，地下空间资源开发管理的确权应由人防主管部门负责，土地使用许可证的颁发由国土资源部门负责为宜。理由如下：

　　国家四部委文件规定：县级以上人民政府人民防空主管部门负责防空地下室建设和城市地下空间开发利用兼顾人民防空防护要求的管理和监督检查，与规划、计划、建设等部门搞好城市地下空间的规划、开发利用和审批工作。人民防空工程建设应当纳入城市总体规划。市政公用基础设施和房屋建筑等工程的规划和建设，要注重开发利用城市地下空间，兼顾人民防空要求。我国的地下空间开发始于人防工程建设，五十年来人防部门在建设、管理、平时使用及技术要求等方面均以形成了一套比较完善的管理体系，人们也都基本习惯了这一沿袭至今的管理方法。从地下设施兼顾人民防空要求的角度考虑，只有人民防空有条件承担这付重担。

　　这种管理体制的模式其实与地上建筑物产权管理模式是相同的。建筑主管部门负责建设管理确权，土地管理主管部门颁发土地使用许可证，房产管理部门颁发房屋产权使用证。而地下空间资产使用证则由人防主管部门进行确权并颁发，土地使用证仍由土地管理部门颁发，这对统一规划管理地下空间的开发利用，合理配置地下空间资源是非常有利的。那么，如何体现国家的经济收益呢？人防主管部门作为地下空间的主管部门，要科学合理的进行地下空间规划，对地下空间资源的使用权也要走招、拍、挂的路子，以使资源效益最大化，配置合理化。这样就充分体现了国家作为资源所有者所应有的经济收益。

　　目前在如何确定地下空间开发利用管理部门的问题上，有几种不同的观点，其中呼声较高的一种观点是：把地下工程分为人防工程和一般地下工程，由规划部门负责地下空间开发、利用的综合规划管理及一般地下工程的详细规划管理，建设部门负责一般地下工程的建设、管理，房地产部门负责一般地下工程的登记、发证管理，人防部门负责人防工程的规划、建设、管理以及民防工程的登记、发证管理。这种方案的最大弊端就是把地下空间资源管理进行了割裂，破坏了这一不可再生资源的整体性和优化配置的可能性，给地下空间的管理和使用带来了混乱和矛盾。其次，如果实行这种体制，城市的整体防护功能将会削弱，兼顾防空要求将无从谈起，地下工程的确权也无法进行，地下空间资源将会陷入危险无序、盲目开发蚕食的境地。同时，这种体制无法调动人防部门的积极性，两个主管部门难以保证地下空间资源的合理开发和优化配置。

　　因此，从有利于城市建设和经济社会发展，有利于地下空间资源的优化配置，有利于调动各方面的积极性的方面考虑，以人防部门作为城市地下空间主管部门，统一管理地下空间的开发利用和对资产进行确权，对地下空间资产权属和土地使用权进行登记，由国土部门颁发地下空间资源土地使用证的管理体制是最优化、最符合我国国情的方案。

　　由于“物权法”的确失，我国目前对地下空间资源产权认定的法律规定是个空白。2002年6月，浙江省政府颁布的《浙江省土地登记办法》第10条规定：“依法独立使用的地下空间，使用者应当自批准使用之日起30日内，向土地所在地县级以上人民政府土地行政主管部门提出土地登记申请，由县级以上人民政府登记造册，核发地下空间使用权证书，确认使用权。”应当说这在城市地下空间资源管理方面是一个突破。
　　六、若干技术问题的处理

　　（一）土地使用权内涵的确定

　　地球的表面只有一个，地上和地下空间均依附于地表面，如何共同使用这一个地表面并颁发土地使用证呢？可以这样理解，由于地球引力的作用，地上空间的利用必须坐落在地球表面上。这就是地面土地使用证必须要有使用范围的四至。而地下空间的开发一般不需确定其地上四至，只需标定其距离地表面的距离和层数、面积、平面形状即可。其地下水平方向的开发四至，则由人防部门从使用需要、地质条件和保障地上建筑物安全的角度上进行在规划中限定。普通房屋基础及城市各类市政管道、管网不予限定，但应进行资料备案。

　　但是，任何地下空间的使用都必须从地面进入。也就是说，地下空间必须要有出入口直通地面。其出入口所占地面的范围才是真正使用地面土地的范围。地下空间出入口位置的确定，必须符合城市规划的要求，并由规划部门进行定点；其占用的地面面积，必须办理土地使用许可并同时载于地下空间土地使用证。应当制定地下空间资产管理条例，对地下空间土地使用权的界定、地下空间土地使用权登记、地下空间资产的交易和地下空间资产权属的登记管理做出规定。初步考虑地下空间资产管理条例应该包含如下基本内容：

　　①在城市规划区内进行地下空间开发利用、地下空间资产交易，实施地下空间资产管理，均需按照条例规定，领取地下空间土地使用证和地下空间资产所有权证书。
　　②条例所称地下空间，是指地球表面线以下至地核的全部空间。
　　③条例所称地下空间资产，是指为保障战时城市防护需要而单独修建或结合地面建筑修建的各类人民防空工程，以及兼顾人民防空防护要求修建的地下非防护建筑。
　　④条例所称地下空间开发利用，是指形成地下空间资产的建设行为。
　　⑤条例所称地下空间资产交易，是指地下空间资产的转让、抵押和租赁。
　　⑥条例所称地下空间管理，是指城市人防主管部门监督检查地下空间开发利用兼顾人民防空要求、组织修建人防工程和会同规划、计划、建设等部门实施对城市地下空间的规划、开发利用和审批行为。
　　⑦城市人民政府土地行政主管部门和人民防空主管部门是地下空间土地使用权及地下空间资产的登记机关，分别负责本行政区域内的地下空间土地使用权登记和地下空间资产登记；

　　对地下空间土地使用权的界定，则应有如下条款规定：

　　①城市规划区的地下空间资源属于国家所有。
　　地下空间资源可以依法确定给单位或者个人使用。使用地下空间的单位和个人，有保护、管理和合理利用地下空间的义务。
　　②地下空间开发利用的土地使用权采用划拨和招、拍、挂相结合的出让方式。
　　③地下空间按距地表面的深度分为浅层、中层和深层资源。
　　距地表线0～10米为浅层；10米～30米为中层；30米以上为深层。
　　④地下空间土地使用权登记以“方地”为基本单元。
　　“方地”是指由水平土地权属界址线（即已出让的地表面）和垂直顶、底深度标志线以及连接地面的出入口与地表线相割连线所组成的敞口式立方体空间。
　　地面出入口及口部管理房所占地表面积的土地使用权以“宗地”为基本单元（“宗地”使用权必须惟一），与地下空间土地使用权连体不可分割，资产认定及土地使用权确权与地下部分同时进行。
　　⑤经依法登记确认的地下空间土地使用权利受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。
　　地下空间土地使用权证书是地下空间资产权利人依法拥有的对地下空间资源的使用、收益及处分权利的法律凭证。
　　⑥未经依法登记的地下空间，不得转让、出租或者抵押。其地下空间资产及其他附着物所有权或者其他权利不得先行登记。

　　对地下空间土地使用权登记则应载明如下内容：

　　①地下空间土地使用权依照下列程序进行登记：
　　土地使用权登记申请；
　　出入口占用地表地籍调查及权属审核；
　　注册登记；
　　核发或者更换、注销土地使用权证书；
　　②地下空间他项权利由符合取得地下空间他项权利的单位或者个人向原地下空间土地使用权登记机关申请登记。
　　两个或者两个以上地下空间使用者共同使用一方地下空间的，应当分别申请登记。
　　③地下空间使用权登记包括初始登记和变更登记。
　　首次开发利用地下空间的，应当申请初始登记。
　　本办法施行前已经开发利用地下空间的，应当申请初始登记。
　　④地下空间使用者申请地下空间土地使用权登记，应当提交下列文件资料：
　　地下空间土地使用权登记申请书；
　　单位设立证明、法定代表人证明或者个人身份证明及户籍证明；
　　地表出入口土地权属证明。
　　地上口部管理房及其他附着物的合法产权证明；
　　属于共同使用一方地下空间的，还须提交共有人共同使用该方地下空间的约定、协议等资料；
　　法律、法规、规章规定需要提交的其他文件资料。
　　⑤地下空间土地使用权登记包括下列内容：
　　土地权利人的姓名、名称、地址；
　　地表出入口的土地坐落、四至及所在图幅号、地籍号；
　　地下空间使用方地的水平土地权属界址线和垂直顶、底深度标志线的平立面图示；
　　地表出入口土地的面积、等级、低价；
　　地下空间的使用期限、终止日期；
　　登记日期；
　　法律、法规、规章规定的其他内容。

　　（二）关于防空地下室产权的确认

　　由于房地产开发方式的多元化，防空地下室产权的确定一直是个热点和敏感问题，备受社会各界的关注。此前有关部门曾经召开过专门的研讨会进行讨论，不少专家和法律界人士都提出了许多很好的见解。其中得到比较认可的一种意见就是将防空地下室按照国家规定的义务进行分类，这的确是较为合情合理的一种方案，比较易于接受。但是，有两点情况需要注意。一是按照四部委文件规定，所有住宅楼都必须修建6B级防空地下室，也就是说，今后所有的住宅楼所修建的防空地下室都是国家规定的义务，将全部属于国有资产进行管理。其实这样做是有道理的，早在80年代以前，国家就曾经规定基本建设投资的6％用于修建防空地下室，后来在经济体制改革中，将此规定演变为按照建筑物层数和基础埋深来确定是否修建防空地下室。也就是说，这个6％的原意是以国家税收的方式进行征收用于修建防空地下室，其产权的界定自然是国有资产。二是应当注意不管什么样的建筑物都要坐落在地面上，其下方的地下空间资源都会被该地上建筑物所占用，如果不进行开发，无疑是将该资源白白浪费掉了，而国家却得不到任何的经济收益。所以，只有确定一个专门的部门管理地下空间，统一进行规划管理，才能使这个自然资源得到充分合理的开发。同时，只有形成这种管理体制和经营机制，才能真正实现地下空间资源“谁投资、谁所有、谁受益、谁维护”的资产运营局面。

　　城市化是社会发展的必然结果，我国在努力实现小康社会的过程中已经呈现出加快城市化进程的态势。城市化进程的加快使城市数量增加，城区范围扩大，居民数量激增，现代化水平逐步提高，对城市空间容量的需求急剧膨胀，导致了城市土地资源的紧张，开发利用城市地下空间的趋势不可避免。人民防空建设50多年来，己对地下空间防护工程建设和管理形成了一套较为可行的管理体系，但如何面对和适应城市化进程这一历史潮流，在即将进行大规模城市地下空间开发的条件下，人防部门应该抓紧做好各项准备工作，统一思想，提高认识，努力拓展人防建设的职能和工作范围，这是历史赋予我们的使命。

（摘自《民防苑》增刊 作者：李俊华）