人民防空是国防的重要组成部分，是国民经济和社会发展的重要方面，是现代城市建设的重要内容，是利国、利民的社会公益事业。人民防空战时担负保护人民生命财产安全和国家经济建设成果任务，平时担负防灾救灾和处置突发公共事件任务。人民防空工程(以下简称人防工程)是实现人民防空任务的重要保障。新中国成立以来，我国已建设了大量的人防工程。如何建设好、使用好、管理好人防工程，良好发挥其“三个效益” (战备效益、社会效益和经济效益)，是一项长期的重要课题。笔者认为，国家建立人防工程平时使用权制度，将会收到良好的效果。

　　一、人防工程产权及使用权现状分析

　　(一)1951年至1971年。我国人民防空经费主要由地方政府预算保障，建设的人防工程主要是单位人防工程，其产权归国家所有，平时由建设单位使用。

　　(二)1972年至1984年。我国人民防空经费由中央政府预算、地方政府预算保障和社会力量共同承担，建没的人防工程主要是单位人防工程和公用人防工程，其产权均归国家所有。其中，单位工程由建设单位使用，公用人防工程直接由人防主管部门管理使用。

　　(三)1984年至今。人防工程建设出现新的情况。按照国家有关规定，可吸收社会资金，采取“谁投资，谁使用，谁受益”的自愿投资的办法向社会集资，甚至可以利用外资，人防工程建设出现种种新情况：

　　1．公用人防工程体量逐渐增长，其产权归国家所有，平时直接由人防主管部门管理使用。

　　2．招商引资工程不断出现，其产权归属出现两种情况。一是确权给单位和个人。1998年制定的《重庆市人民防空条例》第七条，“鼓励企业事业单位、社会团体和个人，以多种方式投资建设和利用人民防空设施，其所有权和收益归投资者”。第三十一条规定，人民防空资产所有权可以转让、买卖、交换等。2005年，《重庆市人民防空条例》第三十一条进行了修改，人民防空建(构)筑物的所有人，应当向所在地县级以上人民防空主管部门办理人民防空建(构)筑物备案登记，到土地房屋行政主管部门办理权属登汜。《南京市人民防空工程建设管理规定》第二十五条规定，由单位、个人投资建设的单体人防(地下空间开发设防)，平时由投资者所有并按照有关规定进行维护管理和使用，战时由市、区、县人防主管部门统一调配使用。招商引资人防工程平时由拥有产权的单位或个人使用。二是产权不明确。目前，全国大多数省市对招商引资建设的人防工程，未作产权界定，平时由投资者使用，但要进行买卖、抵押很困难。

　　3．防空地下室体量快速增长，已成为人防工程体量的主要增长点。防空地下室产权、使用权争议较大，平时使用管理比较混乱，引起的纠纷较多，甚至出现提起诉讼的情况。

　　(1)在个别地区产权归属已做出明确界定，平时由产权拥有者管理使用。《沈阳市民防管理规定》第二十七条规定，按照国家和省有关规定，结合城市民用建筑修建的民防工程，产权为国有。《河北省结合民用建筑修建防空地下室管理规定》第十七条规定，“防空地下室归投资者所有。平时由投资者按《河北省人民防空工程维护管理规定》和其他有关规定进行维护、管理和使用，战时由人民防空主管部门统一安排使用”。

　　(2)在相当多的地区未对防空地下室产权归属做出界定，由此引出的争议颇多。

　　一是有的认为产权应归国家所有。理由是根据《中华人民共和国人民防空法》(以下简称《人防法》第二十二条，“城市新建民用建筑，按照国家有关规定修建战时可用于防空的地下室”。修建防空地下室是法律规定的义务，是社会负担人民防空建设经费的一种方式。若不修建防空地下室，向人民防空主管部门交纳防空地下室易地建设费。易地建设费为国家所有，防空地下室也应归国家所有。

　　二是有的认为产权应归建设单位所有。其理由是根据《人民防空法》第五条，  “国家对人民防空设施建设按照有关规定给予优惠。国家鼓励、支持企业事业组织、社会团体和个人，通过多种途径，投资进行人民防空工程建设；人民防空工程平时由投资者使用管理，收益归投资者所有”。防空地下室由建设单位出资，其产权和使用权当然归建设单位所有。

　　三是有的认为产权应归全体业主共有。其理由是防空地下室是小区配套设施，其造价已纳入总成本。开发建设单位在销售完小区物业后，防空地下室实际已卖给了购房者，则小区购房业主应共有防空地下室产权。

　　二、人防工程产权归国家所有分析

　　人防工程包括为保障战时人员与物资掩蔽、人民防空指挥、医疗救护、防空专业队工作等而单独修建的地下防护建筑，以及结合地面建筑修建的战时可用于防空的地下室。从建设人防工程的资金来源看，有国家出资、集体出资和个人出资，似乎人防工程的产权也应该分别归国家、集体和个人所有。但是，人防工程的第一效能是什么，毫无疑问，是战时防空效能，是国防功能。人民防空工程建设项目(包括配套设施及附属工程)属于国防工程和社会公益性建设项目，按照国家相关规定享受优惠政策。也就是说，人防工程是国防工程，属于国防资产。按照《中华人民共和国物权法》和《中华人民共和国国防法》的规定，国防资产属于国家所有。因此，人防工程产权属于国家。招商引资建设人防工程的模式，实际上是利用多元化投资建设国防工程，在首先保障其战时使用效能的情况下，利用其具有经济价值的一面，以拥有平时使用权来获得收益。结合地面建筑修建防空地下室是建设单位依法履行国防建设义务。因此，不管是直接利用国有资金，还是招商引资以及结合地面建筑修建的人防工程，它们的性质均属于国防工程，唯一的区别只是建设筹资渠道不同，其产权无疑均属于国家所有。

　　三、建立人防工程平时使用权制度分析

　　(一)建立人防工程平时使用权制度的必要性

　　《人防法》第五条规定，“国家鼓励、支持企业事业组织、社会团体和个人，通过多种途径，投资进行人民防空工程建设；人民防空工程平时由投资者使用管理，收益归投资者所有”。国家要求要“改革人民防空投资办法、实现投资主体多元化和投资来源多渠道。要以市场为依托，改善投资环境，优化投资结构；要充分利用优惠政策，以合资、合作、股份制、独资、发行债券等多种投融资方式，面向社会广泛吸引资金，发展人民防空事业。落实投资主体多元化和投资来源多渠道，激发全社会的投资热情，是国家法律法规及政策的要求。如何才能落实，关键在于如何保障投资建设者的使用权和收益。建立人防工程平时使用权制度，依法保障投资者的使用权，将会是激发投资建设人防工程热情的重要举措。

　　(二)建立人防工程平时使用权制度的具体设想

　　1．国家建立人防工程平时使用权制度，颁发《人防工程平时使用权证》。修改《人防法》有关条款，明确人防工程为国防资产，归国家所有。任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让人防工程。人防工程平时使用权可以依法转让。国家建立人防工程平时使用权制度，制发《人防工程平时使用权证》。该证由国家人防主管部门统一监制，各省(自治区、直辖市)人防主管部门统一印制，县级以上人民政府人防主管部门登记发放。人防工程平时使用权转移变更 (如转让、买卖、交换、抵押等)，应及时向人防主管部门申报登记备案，并进行重新换证。依法登记的人防工程平时使用权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。

　　2．遵循社会主义市场经济规律，对现有人民防空设备设施，在保持和增强战备功能、安全保密的前提下，积极开发利用。对人民防空资产实行产权与使用权、经营权的分离，把使用权、经营权推向市场，有偿出租、转让，为经济建设服务。

　　(1)对国家直接投资建设的人防工程。积极开发利用，逐步把使用权推向市场。单位或个人可以以出让等有偿使用方式取得该类人防工程平时使用权，但须按照国家规定的标准和办法，缴纳人防工程平时使用权出让金等人防工程有偿使用费和其他费用后，方可使用人防工程。人民防空主管部门逐步减少直接参与人防工程的经营管理，用更多的精力依法监督人防工程的平时使用、维护管理，做好人防工程普查统计、平战转换等工作。

　　(2)对招商引资建设的人防工程和结合地面建筑修建的防空地下室。明确其产权归国家所有，向建设单位颁发《人防工程平时使用权证》。特许使用。法律法规及政策现无明确规定使用年限，使用年限可从工程竣工验收之日算起，一是可考虑拥有一定期限的使用权，比如50年，与工程的合理使用年限一致。二是可考虑拥有长期的使用权，直到该工程损毁、拆除等灭失。笔者认为，以特许一定期限的使用权为宜。

　　3．在特定的情况下，经县级以上人民政府人民防空主管部门批准，可以收回人防工程平时使用权：一是国家处于紧急状态时；二是人防工程平时使用权出让等有偿使用合同约定的使用期限届满，人防工程使用者未申请续期或者申请续期未获批准的情况；三是人防工程经核准拆除、报废灭失的情况；四是人防工程长期(2年以上)闲置不用的情况。非法批准的人防工程平时使用权应当收回，有关当事人拒不归还的，以非法占用人防工程论处。

　　4．建立人防工程平时使用备案制度。人防工程要发挥“三个效益”。战备效益是根本，同时兼顾社会效益和经济效益。因此，在平时使用人防工程过程中，如何保持人防工程的战备效能显得尤为重要。国家建立人防工程平时使用备案制度，使用者使用人防工程，按国家规定，报县级以上人民政府人民防空主管部门备案，办理《人民防空工程使用证书》，凭证使用。对使用人防工程，会危害人防工程及设施安全或降低人防工程防护效能的，县级以上人民政府人民防空主管部门不得办理使用备案，不得发放给《人民防空工程使用证书》。在使用过程中，人防主管部门作好使用监督管理，对影响人防工程防护效能的，坚决予以纠正，拒不改正的，依法注销其《人民防空工程使用证书》。

　　四、结束语

　　国家通过建立人防工程平时使用权制度，一是明确人防工程及设施的产权，归国家所有。二是遵循社会主义市场经济规律，把人防工程及设施推向市场。单位和个人投资建设人防工程取得的平时使用权依法得到保障，实现投资主体多元化和投资来源多渠道，激发全社会建设人防工程的热情。三是强化人防工程及设施平时使用管理，有利于保持和增强其防空效能。这符合《人防法》等法律法规和政策精神，必将推动人防事业又好又快发展。

摘自《重庆人防网》