我国是世界上自然灾害最为严重的国家之一。今年以来，我国连续经受了雪灾和汶川大地震两次特大灾害的考验。面对频频发生的灾害，我们万众一心有效实施救灾行动，取得了阶段性胜利。当进入艰难而漫长的善后和重建阶段，我们应借鉴国际经验，避免走其他国家或地区走过的弯路，为灾区迅速恢复生产生活提供必要的政策支持。针对此次大地震中暴露出来的一些问题，通过借鉴美国和日本的救灾管理机制与特点，笔者认为，我国应尽快建立规范而标准化的灾后救助机制。

　　“5.12”汶川大地震灾区已经开始进入艰难而漫长的善后和重建阶段，我们应借鉴国际经验，避免走其他国家或地区走过的弯路，为灾区迅速恢复生产、工作、生活提供必要的政策支持。

　　一、美日救灾管理机制与特点

　　（一）美国灾害救助机制：以“保险”为核心

　　美国以1950年通过的《灾害救助法》与《联邦民防法》为母法，其后各州依据由国会1988年通过的《罗伯特?斯坦福救灾与应急救助法》，分别制定了符合地方特色的法规，作为地方政府救灾行动的依据。2004年6月，美国联邦政府国土安全部制定了正式的《国家紧急响应计划》，对美国完善联邦救灾体系具有十分重要的意义。该《计划》强调一元的综合性国家方法、全方位、全危险的计划、整合预防、准备、响应、复原等环节以及危机管理和后果管理。美国政府救灾体系建设以法律为依托，并体现出明显的联邦制国家特色，其救灾体系由相互协调的联邦政府与州政府两级救灾体系所构成。美国灾害救助管理机制的特点主要有：

　　第一，由于美国的市场经济体系比较完善，灾害救助机制以“保险”为核心。由于民众投保的比例较高，所以所有灾害造成的各项损失，几乎都由保险公司来理赔，从而减轻了政府的负担。另外，因灾害发生所导致财产的损失或破坏，且没有保险可以补偿的，可以向联邦应急管理各地区办公室申请联邦政府所提供的各种个人救助项目。

　　第二，美国社会安全所涵盖的福利项目相当广泛。涵盖死亡、受伤到医疗等诸多方面，基于灾害救助的利益不得重复原则，对于灾民所给付的种类大都以“非货币性”的服务为主，包括：法律咨询、心理咨询、保险服务、建筑执照申请服务、再就业服务等。

　　第三，美国救灾体系垂直横向协调。各州根据该州的紧急管理法案成立州的防灾机构，各州为突显特色，应急管理防灾机构名称并不统一，其地位也从州的一级单位到隶属与其他部门的二级单位不等。在灾害救助机制上美国联邦政府与州政府的分工配合较为默契，通过发达的计算机联系，贯彻“利益不得重复”与“利益不得充作所得”的精神，使得联邦与州政府的补助项目得以相互补充。

　　（二）日本救灾管理机制：中央为主导

　　日本所处的特殊地理位置，自然灾害发生的频率高且强度大，但总体的灾害死亡人数和灾害损失普遍较低。日本的救灾体系十分强调一元化，并注重发挥地方政府的能动性，注重包括保险在内的市场化机制和手段的作用。日本灾害救助的基本制度是中央和地方各自以立法的方式建立的。基本法为1961年起制定的《灾害对策基本法》，之后又颁布了《灾害救助法》及《灾害救助慰抚金给付》等有关法律。日本灾后救助机制特点主要有：

　　第一，在管理体制上中央为主导。日本防救灾法规定内阁作为主管机关，设有防灾大臣，专责处理防灾相关事务，主持内阁防灾中心会议，应都道府县的请求统筹协调各相关机构的防灾救灾事务，对于灾害救助具有政策制订及指挥监督权，并不负责执行各项救助事务。地方则负责执行各项灾害救助的具体事项，责任归属较为明确。

　　第二，在经费支出上中央与地方义务分摊。日本中央与地方政府对于灾害救助费用、灾害抚慰金及低利贷款等的财务分摊责任非常明确。灾害救助费用由都道府县支付，国家对于都道府县的费用支出占其普通税收2%以下，负担50%；2%～4%，负担80%;4%以上负担90%。灾害救助的种类和费用标准另外有统一的规定，有需要特别救助者，由厚生劳动大臣协议决定实施。由于灾害救助所需费用的负担，都道府县每年有拨发灾害救助基金的义务，每年拨发比率为普通税收的0.5%，最少拨发500万日元。

　　第三，在救助方式上以非现金救助为主，规定细致。目前现金救助仅包括灾害抚慰金与生活重建救助金，其余以低利息的贷款、减免租税和非现金补助为主。非现金救助的种类与项目繁多，规定细致。

　　二、国际经验对中国的借鉴

　　我国幅员辽阔，环境复杂，部分地区自然气候、水文地理条件严酷，遭受自然灾害强度大、分布广、种类多，是世界上自然灾害最严重的国家之一。对比其他国家的灾后救助管理机制，针对此次大地震中暴露出来一些问题，我国应尽快建立一套规范而标准化的灾后救助机制。

　　（一）完善救灾法律政策体系，进一步明确中央、地方政府的救灾职责

　　目前有关的重建措施相继出台，但是还处在比较零散的阶段，缺乏一个震灾重建前瞻性的总体框架，以及在这框架以下的全面周详的实施细则。究其原因就是立法缺失。我国的《救灾法》没有出台，《防震减灾法》和《突发事件应对法》虽有专门章节涉及灾后重建，但规定过于粗疏，在制度安排上还存在缺陷，具体表现在：一是整个救灾体系缺乏法律系统的有力支撑，具体工作实施和灾后重建无法可依，容易陷入无序状态，难以落实；二是侧重于中央政府的职能定位，地方层面垂直的管理体系还没有完善，地方政府在落实属地管理上存在难度。

　　我国应当认真总结经验教训，建立起一个囊括震灾重建的全面的《救灾法》，尽量使重建摆脱人为因素的不确定性，变得更加规范、公平、长效。

　　（二）转变政府职能，提供“非货币化”的福利服务

　　与中国的情况不同，美国和日本灾害救助机制中的救助项目固然很多，但现金补助部分金额并不大，灾害救助对于现金的给予相当谨慎，仅限于生命伤亡与生活重建救助金。美国和日本都非常重视非货币化灾害救助，政府的责任以非现金救助为主。且不仅由政府部门提供，民间团体也扮演重要角色。同时，低利贷款在灾后重建中发挥着巨大作用。鉴于美日灾后重建的成功经验，我国政府应积极转变政府职能，尽量多提供非货币化的福利项目，内容应涵盖死亡、受伤及医疗等诸多方面。避免大包大揽，将所有重建责任都由国家来承担。

　　（三）结合新农村建设，落实灾民重建住房问题

　　政府应主要发挥资源调配的优势，努力做好人性化救助安置工作。在具体重建过程中，应深刻总结大地震的灾难教训，结合新形势和新农村建设，按照小康标准，高起点地做好城乡统筹规划，坚持受灾群众安置房屋统一规划、统一建设、科学布局的原则，不能搞简单地恢复性建设，将各种可能出现的问题考虑周全。对不适宜建造住房和自然条件极为恶劣的山区，应考虑整体移民的方式给以统一建房安置，切实改善受灾群众的生活环境。要大力推广安全建筑技术，对安置点的选址和建造的房屋要严格落实防震措施，更要强制施行每栋房屋的抗震设防标准，严格建房质量的监督检查。切实执行相关建筑标准，同时防止盲目高标准，造成浪费，以抓建筑质量为要。

　　（四）在受灾地区实施“创业促进就业”的专项工程

　　汶川大地震发生后，灾区经济遭受巨大打击，大批企业倒闭，大量职工失去工作。政府应制订并实施受灾地区“创业促进就业”的专项工程，以更加优惠的政策扶持受灾地区的受灾人员创业，带动就业。对有创业愿望而资金短缺的灾区群众，各地劳动保障部门可降低小额担保贷款门槛给予扶持。对于灾区重建中吸收就业困难人员的企业，政府职能部门应按规定主动为其减免税费，提供社会保险补贴，鼓励其创造岗位安置就业。政府应尽可能提供以工代赈的就业机会，做好劳动力的再培训工作，提高劳动力的素质，组织和鼓励一部分劳动力向城镇和经济发达地区转移，以获得更多的就业机会。

　　（五）建立长期的灾民心理干预机制和医疗救助体制

　　研究表明，重大灾害后精神障碍的发生率为10%～20%,一般性心理应激障碍更为普遍。对灾后心理创伤的治疗，越及时效果越好。政府应投入大量的人力物力，组织建立灾后心理干预机制。动员社会各方力量，包括社区、个人、社会组织等向受灾群众及时开展结对的引导和相关的抚慰活动，让受灾群众及时走出地震灾难的阴影。

　　此外，应对受灾致伤致残群众统一实施最低生活保障制度，以统一补助的方式，组织受灾群众参加医保和养老保险。针对伤残人员，灾区应建立专门公立的医疗机构长期免费提供医疗服务。解决受灾群众的后顾之忧，增强受灾群众重获新生的信心。

　　（六）对全国中小学校建筑质量进行全面排查

　　在汶川地震中，中小学校教室损坏严重。与之形成鲜明对比的是，日本阪神大地震中保存最好的房子就是学校。按照日本的防震规划，学校的建筑防震级别最高。在地震发生时，各级政府都把学校辟为临时避难所。

　　作为一个发展中国家，我国可能还没有经济实力来大幅度提高所有建筑的防震级别，但是提高学校建筑的防震级别却应该是能够做到的事情。教育部应在全国教育系统内进行排查，重点是灾区和地震易发的地区，凡是达不到安全标准要求的，属于危房的，应坚决停止使用。同时，相关部门应修订现有的房屋抗震标准，首先要把建设中小学校舍规范化、法治化，从设计、施工到验收要严格把关，杜绝低劣质量校舍的产生。对没有达到新标准要求的校舍要尽快采取抗震加固措施。所有的排查结果要有质量监督部门与责任人签字画押，公开透明。辅以配套的激励与惩罚机制，安排专门的机构跟踪检查和执行，从根本上灭绝“豆腐渣工程”，最大限度地保障生命和财产的损失。

　　（七）创造条件，促进巨灾保险业务的发展

　　据估算，在汶川地震中所造成的数千亿元的经济损失中仅有不足5%属于保险公司的理赔范围，与西方国家保险额通常占到全部损失的一半以上，形成了鲜明对比。中国保险业发展的滞后使得灾后救助几乎完全依赖于政府的投入和外界的捐赠。

　　建立巨灾保险基金，已成当务之急。所谓巨灾保险制度，是指对由于突发性的，无法预料、无法避免且危害特别严重的，如地震、飓风、海啸等所引发的灾难性事故造成的财产损失和人身伤亡，给予切实保障的风险分散制度。由于巨灾风险的基本特点表现在突发性很强、风险结构复杂、损失程度大等，仅仅依靠商业保险难以独立承担损失保障的责任。

　　国内巨灾保险的推出，可以借鉴美国和日本在这方面的经验。首先，国家可对此进行财政扶持，由中央、省、市(地)三级财政共同出资设立专项保险基金，交由再保险公司代为管理；其次，可采取行业联保、互保等方式分散风险，也可在国际市场上进行分保；最后，可利用现代金融业的发展，在证券、期货等金融市场销售衍生产品以化解风险，在这种模式下，万一出险，购买者可分担高风险；若不出险，则可收取高收益。

摘自《中国经济报告》