在新的历史形势下，尤其在改革开放以来，随着我国城市化进程不断加快，以及科学与建筑技术的发展，城市建设用地不仅仅限于地面，而是向地面上空及地下空间的拓展，凡是要建设大城市，建设用地这个矛盾就比较突出，开发利用地下空间，科学、合理、有序充分利用土地资源，是各级政府需要考虑的重要课题。

但是，城市地下空间开发现状与蓬勃发展的城市建设相比，涉及城市地下空间开发利用的物权法律制度明显滞后，目前我国关于地下空间开发利用的法律法规限于1993年颁布实施的《中华人民共和国城市房地产管理法》、1996年颁布实施的《中华人民共和国人民防空法》以及1997年建设部颁布实施的《城市地下空间开发利用管理规定》。前者在一些地方及部门当中往往被认为是只适用于土地表面的土地、房产管理；后两者虽然没有专章规定了城市地下空间的规划、工程建设及工程管理的内容，对加强城市地下空间开发利用的管理，合理开发城市地下空间资源提供了法律、法规依据，但由于受当时经济体制改革的进程和市场经济发展水平的局限，既有的法律观念和立法传统的制约，普遍存在着浓厚的行政管理色彩，都是将加强地下空间开发的行政管理放在首要位置，以义务性规定为主，缺乏对地下空间使用者合法权益的规定。这种制度上的缺陷制约了通过法律手段明晰产权关系从而达到定纷止争，不利于促进资源的最佳配置。为了更好地明晰产权所有制，应该从以下几方面去理解。

一、政策配套，使人防工程资产管理纳入轨道。

对人防工程产权所有，到目前为止还没有一部明晰的法律。但是，各地根据当地的实际制定一些法规性文件。如：北方一些城市出台“管理规定”就明确，结合民用建筑修建的人防工程，产权为国家所有。这是指由建设单位在修建城市民用建筑时，按规定投资建设相应面积的防空地下室。我个人认为这一规定比较符合人防工程资产管理的实际，理由有两点：一是人防工程建设属国家的战备设施。它不同于普通地下室，人防工程战时要为保护人民生命和国家财产安全提供的场所。《中华人民共和国国防法》第37条规定，“国家为武装力量建设、国防科研生产和其他国防建设直接投入的资金、划拨使用的土地资源，以及由此形成的用于国防目的的武器装备和设备设施、物资器材、技术成果等属于国防资产，国防资产归国家所有。人防工程建设以及其他设备设施是用于国防战备为目的的。所以说，人防的一切资产属国有资产，为国家所有。二是人防工程是社会公益事业设施。《中华人民共和国人民防空法》第二条规定：“人民防空是国防的组成部分。国家根据国防需要，动员和组织群众采取防护措施，防范和减轻空袭危害”。所以，人防工程建设是人民防空其中一部分工作。再说人防工程建设与社会其它公益事业建设类同，例如：道路等一些基础设施。产权不能归个人所有。否则，就会造成国有资产的流失。建设部1999年颁布实施的《城市地下空间开发利用管理规定》第25条规定：“地下工程本着‘谁投资、谁所有、谁受益、谁维护’的原则，允许建设单位对其投资开发建设的地下工程自营或者依法进行转让、租赁”。《中华人民共和国人民防空法》在总则第5条规定：“国家鼓励、支持企事业组织、社会团体和个人，通过多种途径，投资进行人民防空工程建设；人民防空工程平时由投资者使用管理，收益归投资者所有”。从字面上看，上述两部法律、法规的本意都是通过明晰权利，鼓励和支持社会投资地下工程建设，但在涉及所有权这一关键问题上却存在明显的差异。前者没有对人防工程的所有权做出规定。我个人认为，地下工程分为普通地下工程和人防地下工程，人防工程不同与普通地下工程，在性质和使用上有区别，人防工程分为平时和战时两种时期的不同使用，平时与普通地下工程可类同，但到战时用途上有质的变化，它承担着国家财产和人民生命安全的重任，所以说，人防工程必须属于国有资产。

二、明确产权制度，分类实施有效管理。

人防工程从目前建设情况看，具有三种类型：一是国家及当地政府财政直接投资建设的人防工程，产权属国有。因为这些工程建设一般都属于公共工程，直接由县以上人防主管部门负责建设和使用、管理。二是各级机关、企事业单位投资建设的人防工程，平时使用、管理属建设单位，其产权属国有。但平时可以实施谁投资、谁使用、谁管理、谁受益，因为该单位所属人防工程不存在销售或转让，到战时由县以上人防主管部门统一调配使用。三是利用独资、合资等个人投资建设的人防工程，其产权属国有。例如：“住宅小区、工厂、商业用房及其它建设”，这些方面建设的工程资产都应该属于国家所有，应当在工程建成后移交县以上人防主管部门管理。因这部分建设者有责任和义务承担修建防空地下室，但他们修建的人防工程又不是直接管理和终身管理，要通过销售或转让的形式处理。以住宅小区为例：“人防地下室是与住宅小区内的基础设施同步建设的配套设施，其成本已计入综合开发成本。开发商随小区住宅房屋销售时，将地下人防工程作为汽车库一并销售，据了解有些防空地下室建设成本已打入小区基本建设中，分摊在小区业主房价内，这就出现重复销售。如果成本不在房价中，但他们都有义务和责任在建设中修建防空地下室。换一层意思，如果该工程因地质、地形、施工等客观条件限制，不能修建防空地下室的，建设单位必须报经人民防空主管部门批准；经批准不修建的，建设单位应当按照国家和省规定的标准向人民防空主管部门缴纳人民防空工程易地建设费。从上述规定而言，个人投资的人防工程属国有资产，建成后必须移交人民防空主管部门管理。

三、建立相关法律，确保城市地下空间有序开发。

我国国情是人多地少，现在又是城市化进程快速发展时期，充分利用土地资源，开发地下空间是势在必行，那么，对地下空间的开发权和所有权、地下工程的建筑许可以及对现有地下工程的保护措施等方面虽有部门规定，还没有形成一部系统性的法规，也就是说目前我国还不存在一部概括性的有关地下空间开发利用方面的法律，这已经成为影响地下空间建设和发展的一个问题。要尽快制定与颁发地下空间建设和管理法规，包括地下空间利用法规、地下空间建设法规、地下空间安全法规和地下空间维护管理法规等。

城市地下空间是不可再生的有限资源和宝贵财富，决不能象工业化进程中所产生的环境污染一样，先污染后治理，处处被动，问题丛生。地下空间开发必须要有超前意识和思维，使开发利用更加科学、合理、有序，切实将人防建设与城市建设融为一体，全面提升城市的整体功能和防护能力。

摘自《湖州人防网》