近年来，我国各类突发事件频发，屡屡造成严重的人员伤亡和财产损失，对社会稳定与发展构成了极大的威胁。虽自2003年sARs以来，我国各级政府高度重视突发事件应对工作，在此背景下，我国突发事件应急管理工作围绕“一案三制”建设，取得了长足的进步。但是，尚存在一些不容忽视的体制性弊端，严重制约着我国应急管理工作的进一步完善与发展。应急管理是公共事务管理的重要内容之一。从某种意义上讲，公共事务管理模式的特征也就决定了应急管理体制的特点。因而，我国应急管理的体制性弊端可以从公共事务管理模式之中寻根探源。

　　一、我国公共事务管理模式的特征

　　社会公共事务不同于个人事务和组织事务。它直接或间接关系到整个社会公众利益，其中涉及的物品或服务具有公共性，即消费上的非排他性和非竞争性，只能通过公共政策手段解决供给问题。在现实中，公共政策表现为各种公共制度的安排及其实施。

　　在社会事务主体中，政府凭借其掌握的资源和权力，占据超强地位，通常主导甚至垄断公共政策过程。其他社会主体如公民、企业、NGO组织等在更多时候对政策过程的影响相对较小，甚至几乎不能发挥任何实质性影响。在这种情况下，所谓的社会公共事务管理实则是政府管理。

　　在改革开放之前的相当长一段时间内，我国政治、经济体制高度集中，即政府在政治上垄断社会公共事务管理、在经济上通过中央计划及以此为指导的各级计划在全社会进行资源和财富分配。政府办企业，办社会，在政府之外，社会空间极其狭小。

　　改革开放之后，政治、经济体制改革不断深入，我国政府逐渐摒弃了对社会公共事务管理的垄断。社会公共事务管理主体在形式上开始出现多元化的态势。然而，由于对以往政治、经济体制路径的依赖，我国社会公共事务管理模式仍然具有强烈的政府垄断色彩。

　　1、管理主体单一。政府控制公共权力并基于此进行社会价值分配。我国政府体制强调层级节制，权力配置自上而下进行，形成“倒金字塔”形结构，中央政府掌控全国事务管理权力。在中央政府之下，各级地方政府分别掌握不同层级公共事务管理权力。在同一级政府内部，权力同样依层级进行配置。各级政府之间及政府内部各层级之间存在直接的命令与服从关系，下级服从上级。由此，构建起一个庞大的社会事务管理权力结构体系，对社会事务进行管理。在体制外，基本上不存在合法的社会公共事务管理权力主体。

　　在这种权力配置格局下，政府在社会价值分配上占据极为强势地位。虽在已进行多年的市场经济发展过程中，我国政府逐渐摒弃了在全社会范围内垄断资源和价值分配的经济体制，市场力量在资源配置和价值分配中已经并愈来愈大地发挥着基础性作用，但是，在政治和社会事务领域，我国的社会力量参与社会公共事务管理仍然不足。

　　2、管理方式较为单一。采用何种方式对社会公共事务进行管理涉及到公共政策工具选择问题。公共政策工具即政策主体藉以执行公共政策、实现政策目标的手段、方式、方法。公共政策的本质在于通过提供公共物品和服务实现社会价值分配。因而，公共政策工具的选择问题即物品提供机制选择问题。在现实中，只有国防、法律等少数纯公共物品能完全满足非排他性和非竞争性，多数公共物品实质上都只是准公共物品，都不能完全满足非排他性和非竞争性特征。因而，在提供机制上，也相应地存在多元化的可能。现实中存在的各种物品提供机制都可以作为公共政策工具加以利用。

　　西方学者对公共政策工具有过大量研究，其中加拿大学者迈克尔•豪利特的分类研究，依据政府对于社会生活的干预程度，将公共政策工具分为自愿性政策工具、混合型政策工具和强制性政策工具。

　　自愿性政策工具对应着较低程度的政府干预，主要包括家庭和社区、自愿性组织及市场等；强制性政策工具对应着较高程度的政府干预，主要包括管制及直接公共物品和服务的直接提供；在混合型工具使用中政府干预程度介于上述二者之间，主要包括信息和劝诫、补贴、产权拍卖、税收和使用费等。混合政策通常应用于经济领域，自愿性工具和强制性工具通常应用与社会政策领域，当然，这种划分也是相对的。

　　虽然随着政治、经济体制改革的进行和深入，我国政府逐渐放松了对相关事务领域的控制，但政府对社会生活干预程度仍然很高，其他社会力量对公共政策过程的影响仍然很小。因而，政策工具选择仍以强制性工具为主，主要是通过行政权力对社会公共事务进行管理，以维持稳定的社会价值分配秩序并提供公共物品和服务，只有在经济政策领域和少数的社会政策领域容许混合性和自愿性政策工具发挥作用。社会公共事务管理仍然强调政府控制，忽视社会力量、包括公民自治机制和市场机制作用的发挥。

　　3、政府管理“条”、“块”并存。韦伯的官僚制理论强调专业化和科层制。专业化即主张通过专业管理机构和人员对组织和社会事务进行专业化管理，体现在政府体系设置上便是不同的专业化管理部门的设置。

　　科层制即强调层级节制，机构和职务严格按权力等级自上而下严格排列成等级结构体系，各等级职务及占据该职务人员获得相应级别的权力，体现在政府体系设置上便是不同层级部门的设置。专业化管理和科层制结构相结合便是现实中由上而下建立起的若干垂直管理体系，可谓之“条”。

　　此外，由于社会事务极其繁杂，为有效对各专业部门管理进行组织、协调，尤其在地方上，依据属地设置了不同级别的政府。各级政府对其所辖范围内的社会事务进行统一管理。由此，构成了不同层级的综合管理体系，可谓之“块”。

　　因而，我国政府体系中存在着“条”、“块”两个组成部分。一级政府下有若干部门设置，在政府统一领导下对社会事务进行专业化管理，在这种情况下，通常不会有“条”、“块”之间的不一致或冲突。

　　但是，现实中，有些部门在财权、人权、事权上独立于其同级政府，而直接依附于其上级领导机构，不存在对同级政府的依附关系，同级政府无法对其进行领导。这便造成在一些事务的管理上可能存在“条”、“块”之间的不一致甚至冲突。

　　此外，在“条”、“块”内部，由于我国政府体系的中央集权特点，不同管理职能的政府部门之间、同一级别不同政府之间以及不存在隶属关系的政府之间，往往只能坐到对上级负责，府际和部门之间的横向协调未得到应有重视，在公共事务管理上沟通与协作的外部交易成本很高，导致沟通、协作的效率低下。

　　二、我国应急管理的体制性弊端

　　1、社会参与不足。由于政府一直主导甚至垄断社会公共事务管理，而不重视、甚至排斥社会力量参与。公众没有参与传统、习惯，缺乏有效参与的体制、机制等相关制度安排，这使得政府与社会力量之间在应急管理过程中不能进行有效的合作。

　　不同于过去计划经济时代单位体制，市场经济更强调个人本位。现代社会分工愈来愈细致、利益追求更趋多元化、公众权利意识逐渐觉醒，这使得政府通常难以通过突发事件发生后之后的临时动员、指示甚至命令，有效调动社会公众参与应急管理的积极性。只有事先明确政府与社会力量的各自权责，建立起共同应对突发事件的体制、机制安排，二者才能有效合作。这不仅有利于降低事发后协调的外部交易成本，还能够保证社会参与的质量。

　　2、协调应对困难。突发事件的诱发因素及影响都是多元、复合的。因此，有效的应急管理是一项系统工作，要求政府内部各职能部门之间、事件影响范围内同级政府间进行有效的沟通协调，形成协调联动的关系。我国政府“条块分割”，各“条”之间、各“块”之间的沟通、协调不足，这直接制约着协调应对的实现。

　　长期以来，我国突发事件应对体制是以纵向单灾种为主，各部门内部上下指挥畅通，独立完成任务能力强。但部门之间协调不足，协同较差；权责配置不明晰，职责交叉和管理脱节现象并存；通讯信息、救援队伍、救灾设备等方面存在着部门分割、低水平重复建设的问题，影响了国家财政投入的有效性。此外，在专业化部门管理与属地化区域管理之间同样存在着严重的协调不足问题，即通常所说的“条块分割”。这些都对应急管理工作有效开展构成极大的制约。

　　3、应急管理手段单一。在突发事件应对工作中，政府重视政府行政手段作用的发挥，忽视公民自治和市场力量的参与。政府因其掌握的资源和权力理应成为社会公共事务管理的主导者。但是，政府绝非万能。现代社会公共事务的复杂性与技术性以及公民权利意识的觉醒都挑战着政府的能力和权威限度。因此，有效的社会公共事务管理在强调政府主导的同时，应积极吸纳社会力量参与，包括企业、NGO组织及公民。

　　突发事件应对工作是现代社会公共事务管理复杂性和技术性的典型表现。同时，由于其与公共利益的直接关联，其有效与否直接关系到政府合法性能否得到有效维持、巩固。因此，如何迅速控制事态、减少损失、有效保护公民权利、维护政府行为的合法性，是政府必须慎重考虑的一个问题。应急管理应当由政府主导，但不能由政府垄断。政府要重视内部各职能部门之间、不同政府之间的协调联动，也要重视政府与社会力量之间的协调联动。

　　在社会政策领域，我国政府垄断社会公共事务管理的局面仍未有实质的改变。这表现在政府管理手段上单纯依赖强制性工具，以命令、指示的方式对社会公共事务进行管理。因而，社会力量是作为政府管理的客体存在的，其在社会公共事务管理中作用的发挥受到限制。这也导致了社会力量参与的热情和能力严重不足。在突发事件应对中，还表现为：公众的公共安全意识薄弱，不能有效进行自发的灾害减缓、应急准备；在突发事件发生之后，不能有效进行自救、互救；公众与政府之间存在双向信息不对称，彼此间不能及时、有效进行信息共享和沟通协调；市场机制在应急物资储备、灾害保险中作用未得到充分发挥；政府专业、专职救援队伍与各种社会组织内部的专、兼职救援队伍之间，不能有效实现力量的有效整合，等等。

　　现代意义上的突发事件应急管理的根本特点是综合性，具体表现为三个方面：就应对主体来说，它包括政府、军队、非政府组织、企业和公民个人，体现社会共同参与原则；就应对客体来说，它包括自然风险、技术风险与人为风险，涵盖了自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件四大类，体现了“全风险”的原则；就应对过程来说，它包括减缓、准备、响应、恢复等阶段，体现了“全过程”原则。也即，综合性突发事件应对特点便是全参与、全风险、全过程。

　　我国社会力量参与不足的现实及现有的参与主体之间协调的不足，表明我国应急管理工作尚未真正、有效地实现全参与；政府部门职能不可能覆盖所有社会事务，属地区域管理也存在管理权责范围上的受限，难以真正实现有效的全风险管理；最后，应急管理对管理主体资源、能力、技术要求较高，政府虽然在社会事务主体结构中占据资源和权力上的优势，但这种优势也只是相对的，并且由于现代社会事务管理技术性要求愈来愈高，仅凭政府之力，无法实现对突发事件的有效减缓、准备、响应与恢复。因而，现实中的应急管理工作同样难以实现全过程管理。为了进一步完善突发事件应急管理，我们必须对公共事务管理模式进行变革。

摘自《中国减灾》